La Sezione Sesta del Cons. St. fa il punto sulle dimissioni degli immobili delle Casse dei professionisti

1.

Nella sentenza n. 4882/2014 depositata lo scorso 1 ottobre la Sezione Sesta del Consiglio di Stato contesta la definizione della Cassa (dei ragionieri) quale ente pubblico. 

Tale definizione, peraltro, è smentita dall’iscrizione dell’ente tra quelli che il d.lgs. n. 509 del 1994 assoggetta a trasformazione in persone giuridiche private (trasformazione, deliberata dalla Cassa il 26 novembre 1994).

Né, a far emergere la natura di ente pubblico, può valere l’inclusione nel conto consolidato elaborato dall’Istat, ai sensi dell’art. 1 comma 5 della legge 30 dicembre 2004, n. 311 e dell’art. 1 comma 3 della legge 31 dicembre 2009, n. 196.

Come ha già rilevato il Consiglio di Stato (sez. VI, 28 novembre 2012, n. 6014), la trasformazione operata dal d.lgs. n. 509 del 1994 ha lasciato immutato il carattere pubblicistico dell’attività istituzionale di previdenza ed assistenza svolta dagli enti in esame, che conservano una funzione strettamente correlata all’interesse pubblico: è a tale attività, e alla connessa rilevanza, che si correlano il potere di ingerenza e di vigilanza ministeriale e il controllo della Corte dei conti, anche in considerazione che il finanziamento connesso con gli sgravi e la fiscalizzazione degli oneri sociali, insieme alla obbligatorietà della iscrizione e della contribuzione, garantiti agli enti previdenziali privatizzati dall’art. 1 comma 3 del predetto decreto legislativo, valgono a configurare un sistema di finanziamento pubblico, sia pure indiretto e mediato attraverso risorse comunque distolte dal cumulo di quelle destinate a fini generali.

E’ quindi l’attività degli enti previdenziali privatizzati ad avere rilievo pubblicistico: ma tale conclusione non impinge sulla natura della loro personalità giuridica, che il d.lgs. n. 509 attrae inequivocabilmente nella sfera privatistica.

La vendita del patrimonio immobiliare rientra nella sfera di capacità propria della persona giuridica privata e non ha attinenza con l’attività previdenziale in forza della quale alla Cassa è riconosciuto rilevo pubblicistico: è quindi evidente – secondo i giudici di Palazzo Spada – l’errore del Tar che aveva negato la personalità di diritto privato in capo alla Cassa, senza distinguere tra attività di rilievo pubblicistico e capacità di diritto privato. 

A tanto si deve aggiungere, più in generale, che anche i soggetti inequivocabilmente pubblici hanno capacità di diritto privato e possono agire quali soggetti dotati di personalità giuridica privata: la qualità del soggetto agente non è, quindi, di per sé indice dell’esplicazione dell’una, piuttosto che dell’altra, capacità e personalità giuridica.

In conclusione, la vendita del patrimonio immobiliare da parte della Cassa, ente di diritto privato quanto alla soggettività giuridica, rientra nella sua sfera di capacità negoziale privata.

A tanto, offre positiva conferma l’art. 1, comma 38, della legge n. 243 del 2004 che, come si è detto, esclude gli enti previdenziali privatizzati dall’osservanza della normativa in tema di dismissione dei beni pubblici, con ciò valorizzando l’estraneità del relativo patrimonio dalla sfera di rilevanza pubblica, così confermando quanto già disposto dal d.l. n. 351 del 2001, conv. nella legge n. 410 del 2001 che, nell’art. 3, commi 10 e 11, riferisce la relativa normativa sulle dismissioni agli “enti previdenziali pubblici”.

2.

Le controversie in materia di dismissioni del patrimonio immobiliare della Cassa sono poi assoggettate alla giuridizione del giudice ordinario.

Fermo restando che l’attività di vendita dell’immobile da parte di un soggetto giuridico dotato di personalità di diritto privato costituisce esplicazione della corrispondente capacità e rientra, quindi, nell’ambito di analisi della giurisdizione ordinaria, occorre sottolineare come, nella fattispecie in esame, la Cassa abbia fatto uso di tale capacità negoziale conferendo i propri immobili ad un fondo costituito ai sensi degli artt. 12 bis e 15 del decreto ministeriale 24 maggio 1999, n. 228.

A tal fine, la Cassa ha stipulato il contratto per la costituzione e la gestione del fondo in data 10 novembre 2011 con la società di gestione del risparmio BNP Paribas, scelta in esito ad apposita gara, trasferendo -con atti del 21 dicembre 2011 e del 15 maggio 2012- i propri immobili al fondo stesso (essendo, come si è più volte detto, svincolata dalle procedure di dismissione dei beni pubblici).

L’immobile di cui è causa, insieme agli altri trasferiti, all’epoca dei fatti faceva quindi parte del patrimonio autonomo del fondo Scoiattolo, al quale, come documentato in atti, era catastalmente intestato: esso non era più nella disponibilità della Cassa e anche sul punto la sentenza impugnata, che ne ha rilevato la perdurante proprietà in capo Cassa sulla scorta della mancanza di soggettività giuridica del fondo, non è condivisibile. 

Indipendentemente dalla vexata quaestio relativa alla natura giuridica dei fondi di investimento di cui al Testo unico sulla finanza e alla conseguente capacità giuridica anche con riferimento a quella dei partecipati e della società di gestione, va infatti sottolineato che, ai sensi degli artt. 1, lett. j) e 36, comma 6, del citato T.U., i fondi sono “organismi” costituti da un patrimonio autonomo, distinto da quello della società di gestione e da quello dei partecipanti, sul quale vanno soddisfatte esclusivamente le obbligazioni contratte per conto del fondo stesso; essi costituiscono quindi un centro di imputazione giuridica dotato, quantomeno, di soggettività autonoma.

Conseguenza ineludibile delle osservazioni che precedono è che la questione relativa alla capacità di disporre degli immobili conferiti al fondo Scoiattolo non può essere risolta con la apodittica semplicità del Tar, ma richiede anch’essa strumenti di analisi che sfuggono alla giurisdizione amministrativa, per essere riservati a quella ordinaria (art. 8 cod. proc. amm.).

In conclusione, a giudizio dei Supremo Collegio di Giustizia Amministrativa, in ragione

– della natura giuridica di ente privato della Cassa;

– dell’appartenenza della capacità negoziale di cui è causa alla sfera di personalità privata della stessa

– della (conseguente) esclusione dalle procedure di dismissione dei beni pubblici normate dal d.lgs. n. 104 del 1996, esplicitamente prevista dalla legge n. 243 del 2004;

– dell’appartenenza del patrimonio immobiliare al fondo, organismo appositamente costituito con la società di gestione del risparmio,

la controversia appartiene alla giurisdizione del GO.

Antonino Galletti

Antonino GALLETTI, Avvocato Cassazionista del libero Foro di Roma, è nato a Roma il 23 novembre 1970. E’ sposato e padre di due figli. E' Consigliere dell'Ordine degli Avvocati di Roma dal gennaio 2012 e Consigliere Tesoriere dal dicembre 2013. Dopo il conseguimento della maturità classica presso il liceo ginnasio statale Giulio Cesare di Roma, si è laureato nel 1993, all’età di 22 anni, in Giurisprudenza con lode presso l’Università La Sapienza di Roma (tesi in diritto costituzionale). Nel 1995 ha vinto la borsa di studio presso l’Istituto Regionale “A.C. Jemolo” di Roma per la frequenza al corso annuale di formazione specialistica per la professione forense e presso lo stesso prestigioso Istituto ha frequentato il corso di perfezionamento in diritto tributario e diritto comunitario svoltosi nel medesimo anno. Superato a Roma l’esame di abilitazione professionale nel 1996, è iscritto all’Albo degli Avvocati di Roma dal gennaio 1997; da sempre è studioso del diritto amministrativo (in particolare, pubblico impiego, urbanistica ed edilizia, contratti e appalti pubblici, diritto sanitario, disciplina del commercio, privacy) e del diritto civile (contrattualistica per piccole e medie imprese, proprietà e locazioni, famiglia). E’ stato docente a contratto per enti di ricerca quali, tra gli altri, il FORMEZ e Sudest S.C.P.A. in materia di governance interna degli enti locali e territoriali. Ha svolto nel 2008 attività di formazione specialistica, su incarico dell’ANCI, per funzionari e dirigenti di Comuni e Province del Lazio in tema di sistemi di finanziamento delle entrate degli enti locali. E’ stato docente a contratto di diritto europeo di polizia dall’anno accademico 2006/2007 e 2008/2009 presso la facoltà di Giurisprudenza dell’’Università “G. Marconi” di Roma. E’ titolare e responsabile nazionale degli uffici legali di svariate associazioni delle Forze Armate e del comparto civile della Sicurezza. Fino al dicembre 2001 è stato direttore responsabile della rivista mensile a tiratura nazionale “La Rivista dell’Arma: norme, giurisprudenza e dottrina”. Dal gennaio 2001 è stato unico componente non militare dell’Osservatorio Permanente per la Sicurezza (OPPS) di Milano, ed è nel comitato scientifico della rivista ufficiale “Il benemerito”. E’ presidente e fondatore dell’associazione culturale AZIONE LEGALE con la quale, tra l'altro, organizza a beneficio dei colleghi del Foro di Roma svariati seminari gratuiti di formazione e aggiornamento professionale, con l’attribuzione di crediti formativi per gli avvocati, riconosciuti dall’Ordine degli Avvocati di Roma (e nel 2008 con il patrocinio del Comune di Roma). E' anche presidente e cofondatore dell’associazione di promozione sociale DEMOCRAZIA NELLE REGOLE, anch’essa attiva nella formazione e nella divulgazione nelle scuole dei valori e dei principi costituzionali. E’ iscritto all’albo degli Avvocati di Telecom Italia S.p.A. ed è legale del gruppo (ASSILT). E’ difensore di fiducia di varie associazioni professionali, di categoria, del settore del c.d. no profit e consulente legale di federazioni sindacali nell’ambito del comparto della sicurezza. Assiste, tra gli altri, rilevanti gruppi industriali, società immobiliari di interesse nazionale e comunitario, amministrazioni territoriali e locali. E’ titolare dell’ufficio legale di OIPA – Osservatorio imprese e pubbliche amministrazioni. Dal 2008 è stato consulente del Dipartimento della Funzione Pubblica nel progetto di supporto alla stessa “per il monitoraggio, la sistematizzazione e la valorizzazione di proposte e richieste delle pubbliche amministrazioni finalizzato alla valorizzazione risorse umane e omogeneizzazione standarda performance” voluto dal Ministro Brunetta. Nel suo percorso professionale è stato anche autore di svariate pubblicazioni scientifiche sul pubblico impiego, in materia edilizia ed urbanistica, enti locali e diritto costituzionale, diritto forense (deontologia, previdenza e ordinamento professionale). Dall’ottobre del 2009 è stato presidente del Comitato tecnico scientifico dell’associazione “Cantiere Europa” formata dal Comune di Roma e dalle Università degli studi “La sapienza”, Tor Vergata e Roma Tre di Roma. Difende svariate Amministrazioni pubbliche e Aziende Sanitarie. E' esperto in materia di anticorruzione e trasparenza. Dal 2012 è’ Consigliere dell’Ordine degli Avvocati di Roma (eletto con ben 4.300 preferenze). Dal dicembre 2013, rivesta la carica di Consigliere Tesoriere. Dall'aprile 2016 è componente del Consiglio giudiziario del Distretto della Corte di Appello di Roma. E' stato componente dell'assemblea dell’Organismo Unitario dell’Avvocatura Italiana (OUA) della quale ha fatto parte sino all'elezione al COA di Roma nel 2012; all’interno dell’OUA poi è stato eletto coordinatore della commissione di diritto amministrativo. E' stato eletto come delegato al congresso nazionale forense di Bologna (2008) ed a quello di Genova (2010) ed ha partecipato, come Consigliere del COA romano, al congresso nazionale forense di Bari (2012) e di Venezia (2014).

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